比對深圳、?法律文書 浙江和天津統一市場監管體制改革模式（轉載）

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特約作者 胡穎廉國度行政學院副教授、管理學博士

(2014-08-1317:16:23)

《國務院關于增進市場平允比賽維護市場一般次第的若幹主張》（國發〔2014〕20号）指出，加速縣級政府市場監管體制改動，搜求分析設置市場監管機構，原則上不另設執法隊伍。目前體制改動正在推進：在國度層面，中央已明确中編辦、工商總局牽頭落實十八屆三中全會改動任務；在地點層面，模式.深圳、上海、浙江、天津、遼甯、吉林、重慶兩江新區、武漢東湖新區等地紛繁整合工商、質監、食藥等部門，組建市場監視管理局（委），試圖用一個強有力的部門粉碎地點護衛。

市場監管（manotherrketreguline）是當代政府的基本職能之一。從概念上說，監管指的是政府依據規則對市場主體行爲舉行引導和限制，其目的是訂正市場失靈。依照被監管對象不同，市場監管包括經濟性監管和社會性監管兩大類：前者針對動力、金融等經濟部門，後者包括安靜、健壯和環境（英文合稱S.H.E.）等外容。在東方國度近30年改動中，政府一方面抓緊對微觀經濟運轉的管束和幹涉幹與，另一方面增強與民生相關的社會性監管。在我國行政體制架構中，動力局、證監會、銀監會、保監會等部門經受經濟性監管職能；工商、質監、食藥、學問産權、安監等體例主要擔負社會性監管。公務文書.

政府監管市場的形式在實際上可分爲三類：一是分段監管，具體包括研制、臨盆、暢通流暢、消耗打發等環節；二是分事項監管，可以是答允審批、監視執法、行政責罰等管事；三是分種類監管，依照風險水平将産品區分爲普通商品、重要工業産品、入口商品、食品藥品、特種設置建設等，采取不同監管措施。三類形式各有益害，其中分段監管容易發生段與段之間的縫隙，分事項監管對管事專業性懇求較高，而分種類監管的難點是種類界線的區分。

幼稚市場經濟國度主要對終端産品德量安靜舉行監管，觸及主體資曆天分和行爲的圭臬、認證等事務交給市場和社會組織。比對深圳、.我國則不同，監管部門對企業主體天分、臨盆策劃行爲和産品自己三個方面都舉行監管。例如在2014年新版《醫療器械監視管理條例》頒發之前，醫療器械臨盆企業須要從工商部門獲取營業執照，這是對主體天分實在認。同時，食藥監管部門對委派臨盆行爲舉行實質性備案，屬于對臨盆行爲的限制。此外，企業臨盆的醫療器械須要經曆質監部門的強逼性安靜認證（3C），即對産品自己的監管。雷同景況在市場監管領域通俗保存，多重監管執法會帶來企業遵法本錢提拔和行政資源耗損，還有或許招緻監管執法不平允。

渴望的市場監管體系應具有團體性。由于種種源由，我國政府市場監管職能持久散落在多個部門，法律.部門之間難免出現職能交錯和真空，變成“九龍治水“的監管碎片化題目。在現在中國的語境下，由于食藥等部門實行屬地分級管理，地點護衛主義又将監管體制缺陷縮小，招緻消息當地化題目。在不少地點，市場主體違法犯法消息呈現“村裏知道說不知道，鄉裏不知道裝知道，縣裏想知道還真知不道”的層層衰減散布。僞造法律文書.橫向與縱向的監管體制缺陷，使得我們面臨日益嚴苛的食品藥品安靜、産品德量和消耗打發者權益受侵略題目。

黨的十八屆三中全會提出“改動市場監管體系，實行同一的市場監管”，爲改動指明了方向。

三地市場監管體制改動形式較量

現在，公務文書寫作.地點層面舉行的體制改動形式保存不同，半斤八兩，目前大緻變成三類形式。

（一）“紡錘型”的深圳形式

2009年，深圳在“大部門制”政府機構改動中搜求市場監管體制改動，浙江和天津統一市場監管體制改革模式（轉載）.整合工商、質監、物價、學問産權的機構和職能，組建市場監視管理局，自後到場全鏈條食品安靜監管的職能。2014年5月14日，深圳組建市場和質量監視管理委員會，主要經受制定政策、規劃、圭臬等職能，并監視執行部門，由分管副市長任主任委員。委員會下設三個機構：一是正局級行政機構深圳市市場監視管理局（挂市質量管理局、市學問産權局牌子），二是深圳市食品藥品監視管理局，三是副局級行政機構深圳市市場監視稽查局。上述機構分别經受市場監管領域的行政管理和監視執法職能，市場監管局和食藥監局局長分别擔任市場監管委員會副主任委員。在區一級分别設置市場監視管理分局和食品藥品監視管理分局作爲市局直屬機構，在街道設市場監視管理所作爲兩個區分局的派出機構。深圳形式呈現高下同一、中央分隔的“紡錘型”機關。

深圳形式經過宏大調整，目前看有三大長處。一是采取分類監管形式。死海文書.充塞研讨斟酌并區分對于普通産品德量與食品藥品安靜，将食品安靜監管職能調整由食品藥品監管局經受，告終專業化監管。二是同一監視執法隊伍。由于行政強逼、責罰等行爲與市場主體利益間接相關，辦理多頭執法題目有益于加重市場主體負擔，提拔監管平允性。法律文書.三是微觀政策策畫與微觀監管無機連系。

當然，深圳形式在确保監管政策一緻性下面臨挑釁。各類市場監管部門的“前世今生”霄壤之别，工商部門從管理城鄉農貿市場起家，監管對象是買賣行爲和市場次第，管理方式較爲集約；質監部門更多關切産品内在質量如分量、成色和品德，于是技術支持才能較強；餐飲監管主體的前身是衛生監視機構，其小心産品和公共場所的明淨無菌以及對人體健壯有害。這種不同會帶來行政答允、行政執法和行政責罰的圭臬不同和品格辯論。全國工商體例實有管事人員42萬人，2012年全國食藥監體例到崗人，全國質檢體例約20萬人。随着企業備案制度改動一直推進，工商部門所具有的實際職能一直裁汰，這支龐大的公務員隊伍的未來出路已經高漲爲政治題目。同時，工商部門作爲老牌市場監管部門嵌入市場網絡較深，公務文書寫作.在政府體系中具有更大話語權，有才能主導市場監管體制改動，用基層監管管事人員的話來說是工商“吞并”質監和食藥監。法律文書.其間接影響是工商部門習用的排查、索證索票等管理方式被通俗用于基層市場監管。

将不同部門糅合在一起，須要同一的行政流程再造，否則會發生外部行政文明辯論。例如，圭臬化、學問産權增進和護衛、消耗打發者權益護衛管事原分屬質監、學問産權和工商部門，機構改動後圭臬化與學問産權增進的關聯親熱，僞造法律文書.學問産權護衛又與消耗打發者權益護衛親熱相關，這就須要按業務内在聯系的邏輯而非部門間聯系的邏輯來判斷管事流程。又如，由于上位法律法規沒有相應調整，機構改動後監管人員在監視執法時要帶好幾套法律文書，絕對人也不得不面對不同執法圭臬和行政品格。

（二）“倒金字塔型”的浙江形式

2013年12月9日，浙江省食品藥品監管體制改動正式發動，在縣（市、區）整合工商行政管理局、質量技術監視局、食品藥品監視管理局的職能和機構，組建市場監視管理局，保存原工商、質監、食藥監局牌子；地級市自主揀選機構設置形式；省級機構設置維系不變。同時經曆重新布局機關，分析設置市場執法機構、基層市場監管所、技術檢驗檢測和市場贊揚告發等機構，具體設置形式由縣（市、區）政府連系實際判斷。可見，浙江形式呈現基層同一、下面分立的“倒金字塔形”機關。這項政策創新急忙分散，法律文書.安徽、遼甯、吉林等省份以及上海、武漢等都市也搜求雷同做法。2014年1月1日，上海浦東新區的工商、質監、食藥監部門完成“三合一”整合，挂牌成立上海浦東新區市場監視管理局，同時作廢了曆來工商、質監、食藥監部門的市級垂直管理，改爲屬地管理。安徽則在市級組建新的食藥局，縣級以下整合工商、質監、食藥部門“三合一”，組建市場監視管理局。

浙江形式一方面可以發揮各部門上風，例如工商部門機構設置和隊伍體系完全，基本掩蓋鄉、鎮、街道基層；質監部門具有完備的檢驗檢測技術支持，能夠知足日益紛亂的監管需求；食藥監管部門則齊全食品藥品監管的專業上風。另一方面，改動有益于整合市場監管執法資源，在增強專業管理的基礎上推進分析執法，優化市場準入方式，強化事中、過後監管，着力建立貫串臨盆、暢通流暢、消耗打發全進程，監管、執法、技術支持相相連的監管體制機制。僞造法律文書.

不過，這種形式除了監管管事一緻性遭到挑釁，改動還帶來其他題目。首先，1+1>2的“大部門制”渴望改動效果難以告終。在“權責同構”的行政架構中，由于上司部門沒有同步改動，上級對口機構爲應對上司管事懇求而難以優化和精簡。僞造的安祖賽弗.所謂“下改上不改，等于沒有改”。以浙江省Z市（地級市）市場監管局爲例，該局成建制整合了該市原工商局、質監局和食藥監局，共有22個内設機構。這其中有15個處室未作任何調整，包括原工商局處室5個、原質監局處室4個、原食藥局處室5個，原衛生局科室1個，占全部内設機構三分之二強；而歸并的分析處室4個，新設處室更是僅有3個，如下表1所示。這種自上而下的改動，給基層管事帶來困難。

注：浙江各地級市的局委辦将内設機構稱爲處，實際僅爲正科級機構。

其次，食品藥品監管專業性被減弱。本輪體制改動源于增強食品安靜監管，友益文書.起先的渴望策畫是用管藥的本事管食品，但組建市場監管局的結果是用普通産品德量監管的本事來對于食品藥品，與政策初衷背道而馳。縣級市場監管局成立後，工商、質監的省以下管理體制同時作廢。内行政問責的風險壓力下，地級市監管部門傾向于将食品藥品監管中的答允、監視檢讨等事權下放給縣一級，但監視執法和技術支持資源并未随之下沉，機構改動堕入“監管職責往下壓，監管資源被截流”的窘境。比對深圳、.以往質監和食藥監在鄉鎮基層沒有派出機構，監管管事由縣局機關和直屬機構經受；機構改動後，縣級市場監管局職責明白增加，于是以異樣的邏輯思緒将大批監管職責下放給市場監管所。這種做法看似落實了屬地義務，實際上以工商所爲班底的鄉鎮市場監管所基本有力經受食品臨盆、藥品策劃、特種設置建設等專業領域的監管。

筆者在基層調研中清晰到，普通公務員從先導接觸到完全勝任一線食品藥品監視執法，深圳.至多須要兩年全職管事時光，專業發展的難度較大。實際中大局部市場監管所吃緊欠缺食品藥品監管專業人員，有的執法人員“進藥店不知道做什麽，隻會問店主要營業執照。”

此外，食品藥品安靜管事的重要性被低落。在省以下垂直管理體制下，自上而下的督查和問責機制促使工商、質監部門将食品安靜作爲本部門統統業務中最重要的管事，基層監管機構普遍将30%~60%的管事元氣?心靈投入到食品安靜監管中。市場監管局組建後，外觀上食品藥品安靜從部門義務提拔爲地點政府負總責。而在履行中，食品藥品安靜僅僅被地點政府看做一項具體的部門管事，與經濟發展、社會太平等微觀任務相比，改革.其絕對重要性大爲低落，可以帶動的監管氣力也随之裁汰。如安徽某地市場監管局管事人員被派去處置征地拆遷、燒稭稈等管事，吃緊影響基層監管人員主動性，有人以至“盼着出小事”。新體制還容易孳乳地點護衛主義。一些地點爲優化投資環境設置“企業甯靜日”，監管部門隻能在劃定規矩時光對企業舉行監視檢讨，且必需經曆相關部門審批，随機檢讨就不或許告終。近期發生的上海福喜“過時肉”事情中，執法人員就在進入關閉廠區時遇到貧窮。

（三）“圓柱型”的天津形式

2014年7月4日，天津市市場和質量監視管理委員會正式成立。改動整合了市食藥監局、市工商局、市質監局的機構和職責，僞造法律文書.以及市衛生局經受的食品安靜相關職責，不再保存食藥監局、工商局和質監局三個市級部門。改動整合三個局的執法機構，設稽查總隊。在區縣層面，設市場和質量監視管理局，受市場監管委垂直指揮，鄉鎮街道設置市場監管所作爲區市場監管局的派出機構。這樣，天津從市級層面到區、街道辦全部告終“三局合一”，變成全行政區域内垂直管理的“圓柱型”同一市場監管形式。

天津改動是在簡政放權的大背景下實施的，具有明白的政治導向性，主意是在一個部門負全責、一個流程優監管、一支隊伍抓執法、一個平台管信譽、一個窗口辦審批、一個中心搞檢測、一條熱線助維權等七個重點方面下功夫、見生效。改動的最大亮點是告終健壯産品（heingternanothert theirivehproduct）同一監管。健壯産品包括食品、藥品、粉飾品、食用農産品、飲用水、煙草、消毒産品及其相關輔料包材等。當代社會的健壯産品風險越來越具相關聯性和體例性特征，其不單闡揚爲低水平制假售假和單純的質量缺陷，浙江和天津統一市場監管體制改革模式（轉載）.更保存風險彼此融會轉化的或許。中國也自古有“藥食同源”的保守，食品與藥品并無明确界限。僞造的安祖賽弗.于是人爲割裂健壯産品監管體系，很或許出現“按下葫蘆浮起瓢”的窘境。如2012年“鉻超标藥用膠囊”事情，就流露出藥用明膠和食用明膠監管職能交錯的題目；實際中通常出現的保健食品假冒藥品景象，同時牽涉食品安靜和藥品安靜。

2013年國務院機構改動僅僅無限整合了食品藥品監管職能，很多還是散落在相關部門：農業部門監管食用農産品德量，食品安靜圭臬制定微風險評價由衛計部門擔負，食品臨盆容器和包裝質料監管職能由質監部門經受，食品藥品廣告監管權在工商部門。随着經濟社會發展，僞造文書罪.未來健壯産品風險将更爲紛亂。天津改動的主意是告終健壯産品同一監管，但留下兩個例外：一是研讨斟酌到有相當比例的農産品不以食用爲目的，而是用作飼料、生物燃料等用處，于是食用農産品德量監管職能沒有被整合；二是由于國度層面的體制要素，食品安靜圭臬制定的職能還是留在衛生計生部門。

天津形式的機構整合力度最大，但機構“物理疊加”并不意味着去職能“化學響應”，于是面臨外部行政流程整合的題目。有學者以爲，疇前“九龍治水”的分段監管形式與改動後“一龍治水”的大部制形式實質上具無機關相似性，隻不過将部門間推诿扯皮變成部門内的和諧。據清晰，天津市市場和質量監視管理委員會拟設33個處室，除辦公室、人事、監察、法制等分析處室舉行整合外，天津.工商、質監、食藥的原業務處室基本未做調整。這意味着天津形式将面臨外部整合的繁重擔務。

下一步

深圳在2009年大部門制改動中将食品安靜監管職能歸入市場監管局，但在2014年又将該項職能劃轉給新組建的食品藥品監管局，其主要源由是食品安靜監管與普通商品監管的形式完全不同。本輪地點體制改動中，安徽等地較早在縣區市試點工商、質監、食藥“三合一”，但由于弱化了食品藥品監管氣力，實際中流露出諸多題目，已被急迫叫停。地點試點的閱曆和教導值得我們高度關切，要是地點爲機構改動而改動，不研讨斟酌監管實際，他日很或許要“返工”。于是，要循規蹈矩開展機構改動，現階段不急于推進同一市場監管體制改動

此外，改動中要凸起食品藥品監管的專業性，适時成立健壯産品監管局，公務文書.最終與市場監管局并列。例如，美國政府設有監管凡是市場次第的聯邦貿易委員會（FTC），同時特地設置監管健壯産品的食品藥品監管局（FDA）；英國政府設置特地的藥品和醫療器械監管機構（MHRA）；日本由厚生勞動省監管除食用農産品之外的食品安靜。隻管各國履行不同，但非論如何都将食品藥品等健壯産品作爲特地商品舉行監管。從實際上說，市場監管的對象是各類市場主體買賣行爲，目的是維護市場次第和環境；而健壯産品監管的對象是特定産品德量安靜，屬于公共安靜規模，兩者的定位和範式霄壤之别。

再者，浙江.改動要區分地域特征，推行契合當地的具有代表性的形式。就同一市場監管體制帶來的影響而言，大都市與中小都市不同，興旺地域與欠興旺地域也不同。各地要充塞評價整合工商、質監和食藥監的政策效果，對整合中和整合後或許出現的題目有充塞預備。中央微觀頂層策畫必需與地點微觀基層創新相連系，提煉出一些具有代表性的形式，分類指導和分步實施相連系，制止自覺跟風。從目前的履行看，市場監管局與食藥監局并列的深圳形式，可以被一些監管基礎較好的地域鑒戒。




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