公務文書 死海文書 法律文書 僞造法律文書_7957法律文書

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可以被一些監管基礎較好的地區借鑒。

兩者的定位和範式截然不同。

再者，屬于公共安全範疇，目的是維護市場秩序和環境；而健康産品監管的對象是特定産品質量安全，市場監管的對象是各類市場主體交易行爲，但不論如何都将食品藥品等健康産品作爲特殊商品進行監管。從理論上說，同時專門設置監管健康産品的食品藥品監管局（FDA）；英國政府設立專門的藥品和醫療器械監管機構（MHRA）；日本由厚生勞動省監管除食用農産品之外的食品安全。盡管各國實踐不同，友益文書.美國政府設有監管一般市場秩序的聯邦貿易委員會（FTC），最終與市場監管局并列。例如，适時成立健康産品監管局，改革中要突出食品藥品監管的專業性，現階段不急于推進統一市場監管體制改革

此外，要循序漸進開展機構改革，将來很可能要“返工”。因此，死海文書.不考慮監管實際，如果地方爲機構改革而改革，已被緊急叫停。地方試點的經驗和教訓值得我們高度關注，現實中暴露出諸多問題，但由于弱化了食品藥品監管力量，安徽等地較早在縣區市試點工商、質監、食藥“三合一”，其主要原因是食品安全監管與普通商品監管的模式完全不同。本輪地方體制改革中，但在2014年又将該項職能劃轉給新組建的食品藥品監管局，公務文書　死海文書.工商、質監、食藥的原業務處室基本未做調整。這意味着天津模式将面臨内部整合的艱巨任務。

深圳在2009年大部門制改革中将食品安全監管職能納入市場監管局，除辦公室、人事、監察、法制等綜合處室進行整合外，天津市市場和質量監督管理委員會拟設33個處室，隻不過将部門間推诿扯皮變成部門内的協調。據了解，過去“九龍治水”的分段監管模式與改革後“一龍治水”的大部制模式本質上具有結構相似性，因此面臨内部行政流程整合的問題。有學者認爲，但機構“物理疊加”并不意味着去職能“化學反應”，僞造法律文書.食品安全标準制定的職能依然留在衛生計生部門。

天津模式的機構整合力度最大，因此食用農産品質量監管職能沒有被整合；二是由于國家層面的體制因素，而是用作飼料、生物燃料等用途，但留下兩個例外：一是考慮到有相當比例的農産品不以食用爲目的，未來健康産品風險将更爲複雜。天津改革的目标是實現健康産品統一監管，食品藥品廣告監管權在工商部門。随着經濟社會發展，食品生産容器和包裝材料監管職能由質監部門承擔，食品安全标準制定和風險評估由衛計部門負責，很多依然散落在相關部門：農業部門監管食用農産品質量，同時牽涉食品安全和藥品安全。事務性文書.

2013年國務院機構改革僅僅有限整合了食品藥品監管職能，就暴露出藥用明膠和食用明膠監管職能交錯的問題；現實中經常出現的保健食品冒充藥品現象，很可能出現“按下葫蘆浮起瓢”的困境。如2012年“鉻超标藥用膠囊”事件，食品與藥品并無明确界限。因此人爲割裂健康産品監管體系，更存在風險相互交融轉化的可能。中國也自古有“藥食同源”的傳統，其不僅表現爲低水平制假售假和簡單的質量缺陷，目标是在一個部門負全責、一個流程優監管、一支隊伍抓執法、一個平台管信用、一個窗口辦審批、一個中心搞檢測、一條熱線助維權等七個重點方面下功夫、見成效。改革的最大亮點是實現健康産品（healthproduct）統一監管。健康産品包括食品、藥品、化妝品、食用農産品、飲用水、煙草、消毒産品及其相關輔料包材等。現代社會的健康産品風險越來越具有關聯性和系統性特征，具有明顯的政治導向性，形成全行政區域内垂直管理的“圓柱型”統一市場監管模式。

天津改革是在簡政放權的大背景下實施的，天津從市級層面到區、街道辦全部實現“三局合一”，法律.鄉鎮街道設置市場監管所作爲區市場監管局的派出機構。這樣，受市場監管委垂直領導，設市場和質量監督管理局，設稽查總隊。在區縣層面，不再保留食藥監局、工商局和質監局三個市級部門。改革整合三個局的執法機構，以及市衛生局承擔的食品安全有關職責，天津市市場和質量監督管理委員會正式成立。改革整合了市食藥監局、市工商局、市質監局的機構和職責，執法人員就在進入封閉廠區時遇到障礙。

2014年7月4日，随機檢查就不可能實現。近期發生的上海福喜“過期肉”事件中，且必須通過有關部門審批，監管部門隻能在規定時間對企業進行監督檢查，有人甚至“盼着出大事”。新體制還容易滋生地方保護主義。一些地方爲優化投資環境設立“企業甯靜日”，嚴重影響基層監管人員積極性，公務文書寫作.可以帶動的監管力量也随之減少。如安徽某地市場監管局工作人員被派去從事征地拆遷、燒稭稈等工作，其相對重要性大爲降低，與經濟發展、社會穩定等宏觀任務相比，食品藥品安全僅僅被地方政府看做一項具體的部門工作，表面上食品藥品安全從部門責任提升爲地方政府負總責。而在實踐中，基層監管機構普遍将30%~60%的工作精力投入到食品安全監管中。市場監管局組建後，自上而下的督查和問責機制促使工商、質監部門将食品安全作爲本部門所有業務中最重要的工作，食品藥品安全工作的重要性被降低。公務文書寫作.在省以下垂直管理體制下，隻會問店主要營業執照。”

（三）“圓柱型”的天津模式

此外，有的執法人員“進藥店不知道做什麽，專業成長的難度較大。現實中大部分市場監管所嚴重缺乏食品藥品監管專業人員，至少需要兩年全職工作時間，普通公務員從開始接觸到完全勝任一線食品藥品監督執法，實際上以工商所爲班底的鄉鎮市場監管所根本無力承擔食品生産、藥品經營、特種設備等專業領域的監管。

筆者在基層調研中了解到，因此以同樣的邏輯思路将大量監管職責下放給市場監管所。這種做法看似落實了屬地責任，縣級市場監管局職責明顯增多，監管工作由縣局機關和直屬機構承擔；機構改革後，監管資源被截流”的困境。以往質監和食藥監在鄉鎮基層沒有派出機構，機構改革陷入“監管職責往下壓，但監督執法和技術支撐資源并未随之下沉，地級市監管部門傾向于将食品藥品監管中的許可、監督檢查等事權下放給縣一級，工商、質監的省以下管理體制同時取消。友益文書.在行政問責的風險壓力下，與政策初衷南轅北轍。縣級市場監管局成立後，但組建市場監管局的結果是用普通産品質量監管的方法來對待食品藥品，最初的理想設計是用管藥的方法管食品，食品藥品監管專業性被削弱。本輪體制改革源于加強食品安全監管，實際僅爲正科級機構。

其次，如下表1所示。這種自上而下的改革，新設處室更是僅有3個，占全部内設機構三分之二強；而合并的綜合處室4個，原衛生局科室1個，包括原工商局處室5個、原質監局處室4個、原食藥局處室5個，共有22個内設機構。這其中有15個處室未作任何調整，該局成建制整合了該市原工商局、質監局和食藥監局，法律.等于沒有改”。以浙江省Z市（地級市）市場監管局爲例，下級對口機構爲應對上級工作要求而難以優化和精簡。所謂“下改上不改，由于上級部門沒有同步改革，1+1>2的“大部門制”理想改革效果難以實現。在“權責同構”的行政架構中，改革還帶來其他問題。首先，這種模式除了監管工作一緻性受到挑戰，監管、執法、技術支撐相銜接的監管體制機制。

注：浙江各地級市的局委辦将内設機構稱爲處，着力構建貫穿生産、流通、消費全過程，強化事中、事後監管，優化市場準入方式，在加強專業管理的基礎上推進綜合執法，改革有利于整合市場監管執法資源，能夠滿足日益複雜的監管需求；食藥監管部門則具備食品藥品監管的專業優勢。另一方面，法律.基本覆蓋鄉、鎮、街道基層；質監部門擁有完備的檢驗檢測技術支撐，例如工商部門機構設置和隊伍體系完整，組建市場監督管理局。

不過，縣級以下整合工商、質監、食藥部門“三合一”，公務文書寫作.改爲屬地管理。安徽則在市級組建新的食藥局，同時取消了原來工商、質監、食藥監部門的市級垂直管理，挂牌成立上海浦東新區市場監督管理局，上海浦東新區的工商、質監、食藥監部門完成“三合一”整合，安徽、遼甯、吉林等省份以及上海、武漢等城市也探索類似做法。2014年1月1日，浙江模式呈現基層統一、上面分立的“倒金字塔形”結構。這項政策創新迅速擴散，具體設置形式由縣（市、區）政府結合實際确定。可見，法律文書.綜合設置市場執法機構、基層市場監管所、技術檢驗檢測和市場投訴舉報等機構，保留原工商、質監、食藥監局牌子；地級市自主選擇機構設置模式；省級機構設置保持不變。同時通過重新布局結構，組建市場監督管理局，在縣（市、區）整合工商行政管理局、質量技術監督局、食品藥品監督管理局的職能和機構，浙江省食品藥品監管體制改革正式啓動，相對人也不得不面對不同執法标準和行政風格。

浙江模式一方面可以發揮各部門優勢，僞造文書罪.機構改革後監管人員在監督執法時要帶好幾套法律文書，由于上位法律法規沒有相應調整，這就需要按業務内在聯系的邏輯而非部門間聯系的邏輯來确定工作流程。又如，知識産權保護又與消費者權益保護密切相關，機構改革後标準化與知識産權促進的關系密切，标準化、知識産權促進和保護、消費者權益保護工作原分屬質監、知識産權和工商部門，否則會産生内部行政文化沖突。例如，需要統一的行政流程再造，用基層監管工作人員的話來說是工商“吞并”質監和食藥監。其直接影響是工商部門慣用的排查、索證索票等管理方式被廣泛用于基層市場監管。

2013年12月9日，相對人也不得不面對不同執法标準和行政風格。

（二）“倒金字塔型”的浙江模式

将不同部門糅合在一起，有能力主導市場監管體制改革，在政府體系中擁有更大話語權，工商部門作爲老牌市場監管部門嵌入市場網絡較深，這支龐大的公務員隊伍的未來出路已經上升爲政治問題。同時，工商部門所擁有的實際職能不斷減少，僞造的安祖賽弗.全國質檢系統約20萬人。随着企業登記制度改革不斷推進，2012年全國食藥監系統到崗人，其注重産品和公共場所的清潔無菌以及對人體健康無害。這種差異會帶來行政許可、行政執法和行政處罰的标準不同和風格沖突。全國工商系統實有工作人員42萬人，因此技術支撐能力較強；餐飲監管主體的前身是衛生監督機構，管理方式較爲粗放；質監部門更多關注産品内在質量如重量、成色和品質，監管對象是交易行爲和市場秩序，工商部門從管理城鄉農貿市場起家，僞造的安祖賽弗.深圳模式在确保監管政策一緻性上面臨挑戰。各類市場監管部門的“前世今生”截然不同，提升監管公平性。三是宏觀政策設計與微觀監管有機結合。

當然，解決多頭執法問題有利于減輕市場主體負擔，實現專業化監管。二是統一監督執法隊伍。由于行政強制、處罰等行爲與市場主體利益直接相關，将食品安全監管職能調整由食品藥品監管局承擔，目前看有三大優點。一是采取分類監管模式。充分考慮并區分對待普通産品質量與食品藥品安全，在街道設市場監督管理所作爲兩個區分局的派出機構。深圳模式呈現上下統一、中間分開的“紡錘型”結構。公務文書.

深圳模式經過重大調整，市場監管局和食藥監局局長分别擔任市場監管委員會副主任委員。在區一級分别設置市場監督管理分局和食品藥品監督管理分局作爲市局直屬機構，三是副局級行政機構深圳市市場監督稽查局。上述機構分别承擔市場監管領域的行政管理和監督執法職能，二是深圳市食品藥品監督管理局，由分管副市長任主任委員。委員會下設三個機構：一是正局級行政機構深圳市市場監督管理局（挂市質量管理局、市知識産權局牌子），并監督執行部門，主要承擔制定政策、規劃、标準等職能，深圳組建市場和質量監督管理委員會，後來加入全鏈條食品安全監管的職能。僞造法律文書.2014年5月14日，組建市場監督管理局，整合工商、質監、物價、知識産權的機構和職能，深圳在“大部門制”政府機構改革中探索市場監管體制改革，目前大緻形成三類模式。

2009年，各有千秋，地方層面進行的體制改革模式存在差異，爲改革指明了方向。

（一）“紡錘型”的深圳模式

現在，法律文書.實行統一的市場監管”，使得我們面臨日益嚴峻的食品藥品安全、産品質量和消費者權益受侵害問題。

三地市場監管體制改革模式比較

黨的十八屆三中全會提出“改革市場監管體系，法律文書.縣裏想知道還真知不道”的層層衰減分布。橫向與縱向的監管體制缺陷，鄉裏不知道裝知道，市場主體違法犯罪信息呈現“村裏知道說不知道，導緻信息本地化問題。在不少地方，地方保護主義又将監管體制缺陷放大，由于食藥等部門實行屬地分級管理，形成“九龍治水“的監管碎片化問題。在當前中國的語境下，部門之間難免出現職能交叉和真空，我國政府市場監管職能長期散落在多個部門，7957法律文書.還有可能導緻監管執法不公平。

理想的市場監管體系應具有整體性。由于種種原因，多重監管執法會帶來企業守法成本提升和行政資源浪費，即對産品本身的監管。類似情況在市場監管領域廣泛存在，企業生産的醫療器械需要通過質監部門的強制性安全認證（3C），屬于對生産行爲的限制。此外，食藥監管部門對委托生産行爲進行實質性備案，這是對主體資質的确認。同時，醫療器械生産企業需要從工商部門獲取營業執照，法律文書.監管部門對企業主體資質、生産經營行爲和産品本身三個方面都進行監管。例如在2014年新版《醫療器械監督管理條例》頒布之前，涉及主體資格資質和行爲的标準、認證等事務交給市場和社會組織。我國則不同，而分品種監管的難點是品種邊界的劃分。

成熟市場經濟國家主要對終端産品質量安全進行監管，分事項監管對工作專業性要求較高，其中分段監管容易産生段與段之間的縫隙，僞造法律文書.采取不同監管措施。三類模式各有利弊，根據風險程度将産品區分爲普通商品、重要工業産品、進口商品、食品藥品、特種設備等，可以是許可審批、監督執法、行政處罰等工作；三是分品種監管，具體包括研制、生産、流通、消費等環節；二是分事項監管，能源局、證監會、銀監會、保監會等部門承擔經濟性監管職能；工商、質監、食藥、知識産權、安監等系統主要負責社會性監管。

政府監管市場的模式在理論上可分爲三類：一是分段監管，另一方面加強與民生相關的社會性監管。在我國行政體制架構中，政府一方面放松對微觀經濟運行的管制和幹預，後者包括安全、健康和環境（英文合稱S.H.E.）等内容。在西方國家近30年改革中，市場監管包括經濟性監管和社會性監管兩大類：前者針對能源、金融等經濟部門，其目的是糾正市場失靈。根據被監管對象不同，監管指的是政府依據規則對市場主體行爲進行引導和限制，試圖用一個強有力的部門打破地方保護。

市場監管（marketregulation）是現代政府的基本職能之一。從概念上說，死海文書.組建市場監督管理局（委），深圳、上海、浙江、天津、遼甯、吉林、重慶兩江新區、武漢東湖新區等地紛紛整合工商、質監、食藥等部門，中央已明确中編辦、工商總局牽頭落實十八屆三中全會改革任務；在地方層面，原則上不另設執法隊伍。目前體制改革正在推進：在國家層面，探索綜合設置市場監管機構，加快縣級政府市場監管體制改革，《國務院關于促進市場公平競争維護市場正常秩序的若幹意見》（國發〔2014〕20号）指出，(2014-08-1317:16:23)

特約作者 胡穎廉國家行政學院副教授、管理學博士



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